小镇快讯
陈秉钊:“小城镇、大战略”这个命题是不会变的
发布时间:2016-12-01 来源:小城镇规划 公众号

同济大学建筑与城市规划学院教授,博导,原院长。建设部专家委员会委员,教育部科学技术委员会学部委员,中国城市规划学会顾问(原副理事长),福建省人民政府经济顾问,中国市长进修学院客座教授,浙江大学,武汉大学兼职教授,复旦大学城市发展研究院发展指导委员会专家、福建工程学院名誉教授,福州、厦门、苏州、烟台等城市政府规划顾问。曾任建设部全国城市规划专业指导委员会主任,全国高等学校城市规划专业评估委员会主任。


陈秉钊

对话

Q很高兴您能接受中国城市规划学会小城镇规划学术委员会的专访。

“小城镇、大战略”是1980年代提出的。目前情况看,经济社会发展环境已经发生了很大变化,那么应该如何重新认识小城镇在我国城镇化现阶段中的作用呢?

陈秉钊:

费孝通先生于1983年9月21日在南京“江苏省小城镇研究讨论会”上做《小城镇大问题》的发言之后,1998年10月,党的十五届三中全会提出:“发展小城镇,是带动农村经济和社会发展的大战略”,于是“小城镇,大战略”成为一个共识并倍受关注。

我国的人均耕地仅为世界平均的40%,而且66%的耕地是在山区、丘陵和高原上,这些耕地绝不会因我国的现代化而放弃,所以习近平主席说过,即使将来我国城镇化率达到70%以上,还有四五亿人在农村。

今年的中央1号文件《中共中央国务院关于落实发展新理念 加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》指出:“任何时候都不能忽视农业、忘记农民、淡漠农村”。道理很简单,“民以食为天”。上世纪60年代,我国和苏联闹翻了,苏联不給我们汽油,我们汽车开不动了,骑自行车吧。但是,如果我们粮食供不上,那是要命的。所以李克强总理在2014年政府工作报告中指出:要“把13亿中国人的饭碗牢牢端在自己手中”。

粮食的供应主要是靠农业,而生产粮食的农田, 由于农田不可能像工业生产那样,可以有“多层厂房”,它是不可迁移和叠置集中的。由于农田是平铺在地球表面上的,这必然导致,农业活动、农业人口分布的广域性。为了保障农业活动的正常进行、为了让农民获得现代化的生活,广袤的农村就得依托星罗棋布的小城镇提供服务。农机具、种子、肥料等物资和农保、农产品收购、信贷以及生活日用品供应以及医疗、文化、教育等公共服务。因而为农业生产服务,为农民生活服务的二、三产业也就必然要依托众多的小城镇。

总之, “小城镇、大战略”这个命题是不会变的。

Q我们知道您在数十年教学研究期间主持并参与了多项与小城镇相关的研究课题,您能选择典型的案例和我们分享一下心得体会吗?

陈秉钊:

十多年前我曾主持了国家自然科学基金重点项目《可持续发展中国人居环境的评价体系及模式的研究》,当时课题先从上海的小城镇入手,再扩大到云南和河南等地。在上海先后调查了13个小城镇,其中有知名的“小昆山”等先进的镇和许多一般镇及后进的镇。每一个镇的平圴规模为2.8万人。这些镇发展状况虽然有差距,但差距并不明显。引发我的感慨:"处处是星星,但不见明星"。因为城镇规模小,必然造成财力分散,各自小本经营,难以集中力量,求得突破。乡镇的领导干部素质水平差异明显。乡镇数量多,干部队伍必然难以得到优质配置,能者因舞台小才能得不到施展,庸者因其小,也能得过且过。

Q您觉得刚刚谈及上海郊区小城镇的案例,其中存在什么大的问题?

陈秉钊:

小城镇的级差不明显,不大不小的规模,使许多设施难以配套,配则不经济、无法维持;不配又影响生产、生活,破坏生态环境。以配置污水厂为例、据当时的技术和装备条件,污水厂能勉强维持运行的最小规模为日处理1.0万方污水。若工业用水占总用水量的50%计,生活用水若按人均日用水量250升的80%为生活污水量,则必须有2.5万人的城镇人口规模才能勉强维持。而污水处理厂投资费与运营费与规模有着密切的关系,如0.4方/秒的污水处理厂是4.0方/秒的污水厂投资的2.6倍,而运营费则是5.5倍!

小城镇的发展存在一个问题,就是城镇体系结构上的模糊性,造成等级不清,规模连续、职能雷同,规模不大、辐射力不强。基层城镇职能交叉重复,混淆不清,造成重复建设或空白。这是城镇体系中的关键问题。

全国小城镇发展改革试点:松江区小昆山镇规划展示厅

Q那您觉得城镇体系结构模糊性的问题是否有解决途径?

陈秉钊:

我认为城镇体系规划中应贯彻“倍数原则”,变连续型为阶梯型结构。例如上海,由于人多地少,村镇密集的情况,上海村镇等级差可能要5倍。中心村400户,1500人左右,主要从事农业和家庭手副业。1500人的5倍即8000人的集镇,以为农服务的第三产业为主,即农业生产(肥料、种子、农机具……)及日常生活物资的供应,以及基础的文教、医卫等公共服务;8000人的5倍,即4万人的中心镇,中心镇则是以加工业及小区域综合中心职能。4万人的5倍,即20万的县城小城市。

这是个理论的假设,后来我到上海市奉贤区承接新场镇规划时,了解到奉贤区城镇体系的规划,居然与这假设十分吻合。新场、六灶等6个一般镇,人口规模0.8-2.3万人,平均约1.0万人;中心镇周浦、六灶等3个镇,人口规模在3.5-12万人,平均约5万人:新城惠南、芦潮港分別为20万和30万人,平均25万人。上海市规定一般镇不再安排工业项目,必须集中到中心镇。当然这要涉及镇间合作利益分配上的制度创新问题。

总之,各等级的城、镇、村合理级配,承担不同的职能,互补协同,形成体系,形成整体。其中最直接反映在教育方面的小学、初中、高中;医疗设施如卫生站、医疗所、医院,市政设施的水厂、污水厂等的合理系统配置、避免重复建设或空白。凡是发育越健全的有机体,它的结构必定越清晰,倍数原则就是使城镇体系结构清晰,职能明确。城鎮合理规模、合理的分工和协作以引导城乡的健康发展。

Q在推进新型城镇化和应对经济新常态的“双新”背景下,结合您的经验,能给我们谈一谈小城镇发展涉及到的因素?

陈秉钊:

《中共中央国务院关于做好2000年农业和农村工作意见》指出:“发展小城镇应坚持循次渐进,防止盲目攀比、一哄而起。应充分考虑现有小城镇的发展水平,区位优势和资源条件,以及今后的发展潜力,选择已经形成一定规模、基础较好的小城镇予以重点支持,发展小城镇经济,加快小城镇建设……把一批小城镇建设成具有较强带动能力的农村区域性经济文化中心,使全国的城镇化水平有显著提高。”这就如一群羊,要培育领头羊,整个羊群就走得快。

乡镇规模小,必然造成财力分散,各自小本经营,难以集中力量,求得突破。另外,城镇发展,干部至关重要。十七届三中全会指出需充分发挥“守信念、讲奉献、有本领、重品行干部作用。”乡镇数量多,干部队伍必然难以得到优质配置,例如上面提到奉贤区的新场镇与相邻的坦直镇合并,合并后的镇委书记是由原来规模较小的坦直镇的党委书记担任。我曾与他交谈过,视野广很有想法与抱负。

Q您对小城镇的体制机制探索您有什么建议?

陈秉钊:

发展工业仍是多数乡镇经济发展的主要方面。乡镇企业因其发展历史背景,多与当地政府有着千丝万缕的关系,形成了企业强烈的社区属性,企业经营容易受到当地政府的干预,甚至政企不分。这不但在企业经营上增加了许多不合理的负担,还影响了企业经营上的科学决策。因此必须淡化企业的“籍贯”、“出生地”意识,改革体制。

我曾承接浙江临安市总体规划。首先请八大集团老总座谈。其中一个集团生产集成路板,市场很好,春节要加班。老总说:你们规划要解决我们厂进不了集装箱的问题,再不解决我们可能就要走了。我已派人去上海松江和杭州的萧山打听过,他们地不比临安贵多少。这说明该集团是真正的独立法人,利税大户要靠政府改进服务得发展。体制障碍解决了,企业才留得住。 

Q那么,您觉得小城镇发展需要什么样的政策扶持?

陈秉钊:

1) 土地权:优先保证下拨建设用地指标(给地票),培育领头羊。

2) 财政权:达到规模的中心镇,在财政投入分成比例上给以倾斜,增强其财力,扩大其财权,享有一级财政。

3) 行政权:达到一定规模的镇,提高一级行政级别,并赋于相应的待遇和权力。山东东营市广饶县的大王镇,由于发展得好,镇委书记是正处级。体现依法赋予经济发展快、人口吸纳能力强的小城镇相应行政管理权限”(十七届三中)。
      Q您看,小城镇发展还有其它的影响因素?
      陈秉钊:
      还有其它因素如社会保障问题等都会影响小城镇的发展,最后强调一下,村镇规划和建设管理要抓牢,抓实。我曾拜访过上海郊区一个镇领导的家:一个空壳村。她的家乱极了,她说再过两年退休后准备去杭州儿子家过,所以不收拾了。但两年过后我回访了这个村,有一户6口的人家(无人外出打工),现今把房子翻建得十分讲究,这不就给今后拆村并点留下障碍吗? 好了,话题越说越多,下次再聊吧。
       Q谢谢您接受访谈!

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